2017-05-28 泵管家

编者按：11月28日，江苏省工商局对宿迁银控自来水有限公司滥用市场支配地位限定经营的垄断行为作出行政处罚决定：责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额3%的罚款。罚没款共计550万余元。

江苏省工商局认为，当事人作为承担城市供水服务的公用企业，在其获取特许经营权的相关市场内利用市场支配地位，没有正当理由，限定房地产开发企业只能与由其指定的联合公司供水管道工程，排挤了其他经营者的公平竞争，扰乱了公平竞争的市场秩序，构成滥用市场支配地位限定经营的垄断行为，违反了《反垄断法》第十七条第一款第（四）项和《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第五条第（二）项。2016年12月12日，国家工商总局公布了该案的行政处罚决定书。 

江苏省工商行政管理局

行政处罚决定书

苏工商案〔2016〕00025号

当事人：宿迁银控自来水有限公司；

注册号：321300400001607；

法定代表人：俞.菲利普.伟景；

注册资本：1635万美元；

经济性质：有限责任公司(台港澳法人独资)；

经营范围：略

2015年初，宿迁市部分房地产开发企业举报称，宿迁银控自来水有限公司滥用其城市自来水供水服务的市场垄断地位，在住宅小区的给水安装等工程中指定交易相对人，违反《中华人民共和国反垄断法》相关规定，破坏自来水供应相关市场的公平竞争秩序。本局依法对举报进行了核查，并将核查情况上报国家工商行政管理总局。2015年6月8日，根据国家工商行政管理总局授权，本局对该案立案调查。现查明事实如下：

一、本案相关市场的界定

（一）本案相关商品市场

略

（二）本案相关地域市场

本案中，当事人根据宿迁市人民政府的授权，具有在宿迁市宿城区、洋河新区、苏宿工业园区、市经济开发区及宿豫区南部乡镇独家提供城市自来水供应的权利。但后经实地调查及宿迁市水务局出具证明证实，在宿豫区范围内有其它供水企业进行城市自来水供应服务，当事人未能依据宿迁市政府的特许经营协议获得进入该地区的进行城市自来水供应的权利，当事人实际直接从事供水服务的区域为宿迁市宿城区、洋河新区、苏宿工业园区、市经济开发区，其实施指定供水工程交易的行为也只发生在上述区域范围内。另外，城市公共自来水通过市政管网统一输送的特点，决定了当事人在其上述供水区域具备唯一经营者地位，不存在同类经营的竞争关系，用户在所属地域内只能选择当事人提供的城市公共自来水供水服务，不存在用户可以获取城市公共自来水供水服务的其他可替代的地域市场。因此，本案中相关市场的地域范围界定为宿迁市宿城区、洋河新区、苏宿工业园区、市经济开发区。

综上所述，本案相关市场最终确定为：宿迁市宿城区、洋河新区、苏宿工业园区、市经济开发区所辖范围内的城市公共自来水供水服务市场。

二、当事人在相关市场具有市场支配地位的认定

《中华人民共和国反垄断法》所称市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其它交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。是否具有市场支配地位，是判断经营者行为能否构成滥用市场支配地位的前提。

（一）当事人在本案中相关市场的市场份额

本案中当事人在其特许经营的区域内具有独家经营的权利，其所提供的城市公共自来水供水服务所占的市场份额为100%。在本案相关地域市场内不存在同类经营的竞争关系。

（二）当事人在本案相关市场上的控制能力及其他经营者对其的依赖性

当事人属于以区域供水管网为运营基础的公用企业，由原宿迁市自来水总公司于2004年4月改制后成立。此后以现名称提供城市自来水供水服务。至今，当事人在本案相关市场中具有唯一经营者地位，当事人具有控制相关市场公共自来水供应数量、价格及其它相关交易条件的能力。当事人因其本身具有的自然垄断属性，使得其城市公共自来水供水服务具有不可替代性、无选择性、公益性等特点。因此，在本案的相关地域市场内，房地产开发企业对当事人的城市公共自来水供水服务具有完全的依赖性。

（三）其他经营者进入本案相关市场经营的难易程度

根据《城市供水条例》、《江苏省城乡供水管理条例》、《宿迁市城乡供水管理办法》等规定，对经营城市供水有严格的主体资格要求。城市公共自来水供应管网及其附属设施投资大、难度高、成本回收周期长的特点，以及水自然资源的有限性、水质工艺的严肃性等决定了在相关地域市场内经营者数量有限。同时，依据当事人与宿迁市政府的协议，在协议规定时间内，该区域为当事人特许独家经营，其控制了相关地域市场内的城市供水管网，其他经营者要进入本案相关市场可能性非常小。

综上所述，根据《中华人民共和国反垄断法》第十八条第（一）、（二）、（四）、（五）项及《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第十条第（一）、（二）、（四）、（五）项“认定经营者具有市场支配地位，应当依据下列因素：（一）该经营者在相关市场的市场份额，以及相关市场的竞争状况；（二）该经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力......（四）其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度；（五）其他经营者进入相关市场的难易程度”的规定，确定当事人在宿迁市宿城区、洋河新区、苏宿工业园区、市经济开发区所辖范围内的城市公共自来水供水服务市场具有市场支配地位。

三、当事人滥用市场支配地位行为的认定

经调查查明，2007年6月18日，当事人在其原工程管理部、管网部、技术部等部门基础上整合组建宿迁联合市政工程有限公司（以下简称联合公司），为当事人的全资子公司。该公司取得市政公用工程施工总承包二级、消防设施工程专业承包三级资质。联合公司注册资本为2000万元，经济性质是有限责任公司（法人独资）。作为当事人全资子公司，联合公司的经营所得依据董事会决议上缴给当事人。

自联合公司成立后，当事人在房地产开发企业向其就新建住宅小区提出用水申请时，无正当理由，指定由联合公司负责相关供水工程施工。具体通过在当事人制作并发放给房地产开发企业的供水申请表中强制注明企业须将供水工程项目交由其实施。同时，当事人在图纸审查环节出具的《申请接水回复》中要求企业接受当事人指定的供水工程施工企业从事相关的供水工程项目。具体供水工程项目指给水管道安装、调试、水表、闸阀安装、水表池砌筑、二次加压供水泵房的设计、采购、安装、调试及后期的运营维护等，工程所涉材料均由其提供。房地产开发企业在施工单位选择、设备材料采购等方面均无自主选择权。

当事人具体实施了以下指定交易的行为：

（一）房地产开发企业提出供水申请时，被要求与当事人指定的供水工程施工企业进行交易

房地产开发企业向当事人提出用水申请时，按照当事人要求填写《非居民用水申请表》并提交相关材料，交给当事人的客户服务部登记，客户服务部按照顺序编号。调查中发现该表客户注意事项中有“客户交清预付款后，我公司即安排依次施工”、“客户办理完安装费用结算手续后，方可供水、立户”的文字表述。

据调查，当事人在本局介入调查前，依照其内部《小区管道工程实施流程》要求，未征得房地产开发企业同意，直接将有关资料交给联合公司，让其安排工程的勘测、预算，并与房地产开发企业签订《给水安装工程合同》、《居民住宅二次加压供水泵站设施委托建设合同》、《居民住宅二次加压供水泵站设施委托管理合同》等三类工程施工协议。当事人利用其在城市公共自来水供水服务市场垄断性地位，将供水工程指定交予下属子公司联合公司施工运营，房地产开发企业为避免耽误工期等原因，被迫接受当事人安排的服务。

（二）当事人在给房地产开发企业《申请接水回复》中，要求与当事人指定企业进行交易

当事人技术部在审查房地产开发企业提供的资料（主要是室外给水总平面图）后，出具《申请接水回复》给房地产开发企业。调查中，本局发现，从当事人处调取的多份《申请接水回复》中载有“二次供水设施及所有的表前管道（建筑给水立管）应由我公司负责施工”、“根据宿迁市城乡供水管理办法规定，表前供水设施（包括室外管网、室内生活加压立管及加压泵房等）由供水企业负责实施,并由供水企业负责终身维护”等有关字样。

前者“二次供水设施及所有的表前管道（建筑给水立管）应由我公司负责施工”属于当事人利用房地产开发企业向其要求提供接水的请求，强迫房地产开发企业接受其实施供水工程的要求。

后者“根据宿迁市城乡供水管理办法规定，表前供水设施（包括室外管网、室内生活加压立管及加压泵房等）由供水企业负责实施,并由供水企业负责终身维护”等字样，经查《宿迁市城乡供水管理办法》中无表前供水须由供水企业负责实施的要求。同时，作为行业主管部门的宿迁市水务局也向本局出具函件对有关情况进行说明，明确表明“在宿迁银控经营范围内，新建住宅小区表前供水设施（供水工程和原材料）不是必须由其来承接和承建。我市也未出台相关文件要求”。

（三）与房地产开发企业签订的三类供水工程协议中，明确要求房地产开发企业接受其指定交易

调查中，本局发现，从当事人处调取的《给水安装工程合同》（房地产开发企业与联合公司双方合同）中房地产开发企业责任义务中规定：“根据《江苏省城乡供水管理条例》相关规定，甲方（指房地产企业）在二次供水设施竣工验收合格后应移交供水企业统一管理，且通水前须与乙方（指联合公司）商量好二次供水设施后期运行维护费用，否则乙方有权不予供水”等表述与《江苏省城乡供水管理条例》第十八条规定：“供水单位在接收二次供水设施时，建设单位应当按照二次供水设施运行、维护和管理的指导性收费标准，与供水单位协商承担的具体费用。二次供水设施运行、维护和管理的指导性收费标准，由设区的市、县（市）人民政府价格主管部门会同城乡供水主管部门制定”不一致。在该合同中，当事人和联合公司身份混同，利用当事人垄断地位迫使房地产开发企业接受联合公司作为供水工程的承建方。

综上所述，本局认定当事人滥用市场支配地位，实施了指定交易的垄断行为。

四、当事人实施指定交易无正当理由的认定

本案调查中,当事人对其滥用市场支配地位，实施指定交易的行为，提出了如下申辩：一是为确保一次供水工程质量和安全性。多年来，在全国各地均形成了优先由当地自来水公司或其下属工程公司负责供水管道施工的行业惯例，认为可以有效防止房地产开发企业今后自行施工时采用一些使用寿命短、品质不高的供水设施、材料，避免供水企业后期管理维护困难、成本高，也能避免发生供水安全事故；

二是认为其行为符合2011年3月1日施行的《江苏省城乡供水管理条例》和2012年4月1日施行的《宿迁市城乡供水管理办法》两个规范性文件。该两份文件规定，“居民用户的二次供水设施，经建设单位组织验收合格后，由供水单位负责运行、维护和管理”，实施统建统管二次供水工程符合国家政策导向，也符合行业要求。三是认为其与房地产开发企业签订三类供水工程合同是基于双方自由协商的结果，是合同双方的真实意思表示。

本局认为，当事人在供水工程方面实施指定交易的行为，无正当理由：

（一）当事人以确保供水质量安全为由，将一次供水工程（即给水安装工程）指定联合公司进行施工，无法律法规和政策依据

国务院《城市供水条例》第二十八条规定：“用水单位自行建设的与城市公共供水管道连接的户外管道及其附属设施，必须经城市自来水供水企业验收合格并交其统一管理后，方可合作使用”。《江苏省城乡供水管理条例》第十四条规定：“用水单位自行投资建设与城乡公共供水管道连接的户外管道及其附属设施，其设计方案需经城乡供水主管部门组织技术性审查。工程竣工后，经供水单位参与验收合格后，方可与公共供水管网连接使用”。行政法规和地方性法规赋予了城市自来水供水企业对户外管道及其附属设施进行验收、管理的职责，给予了城市供水企业确保供水工程质量和供水安全的正当合法手段，当事人以房地产开发企业自行施工质量差、用材劣质为由，在房地产开发企业向其申请供水服务时，要求一次供水工程必须由供水企业指定的企业进行施工建设，缺乏法律法规和政策依据。作为行业主管部门的宿迁市水务局也向本局出具函件对有关情况进行说明，明确表明“在宿迁银控经营范围内，新建住宅小区表前供水设施（供水工程和原材料）不是必须由其来承接和承建。我市也未出台相关文件要求”。可见，当事人的指定交易行为不符合法律法规和政策规定。

（二）当事人以符合文件规定为由，将二次供水工程指定联合公司进行施工，无法律法规和政策依据

《江苏省城乡供水管理条例》第十七条规定：“居民用户的二次供水设施，经建设单位组织验收合格后，由供水单位负责运行、维护和管理”。该条例第十八条又规定：“供水单位在接收二次供水设施时，建设单位应当按照二次供水设施运行、维护和管理的指导性收费标准，与供水单位协商承担的具体费用。二次供水设施运行、维护和管理的指导性收费标准，由设区的市、县（市）人民政府价格主管部门会同城乡供水主管部门制定”，该两条规定中并无要求二次供水工程必须由供水企业或其指定的公司进行施工建设，只是要求在后期接收设施、运行维护时，依据指导性收费标准与房地产开发企业商谈有关费用。

（三）当事人指定联合公司从事供水工程，违背交易相对方房地产开发企业的意愿

本案调查中，江苏润石房地产开发有限公司等12家房地产开发企业以询问笔录方式反映，与当事人或者其指定的联合公司签订有关供水工程的《给水安装工程合同》、《居民住宅二次加压供水泵站设施委托建设合同》、《居民住宅二次加压供水泵站设施委托管理合同》三类合同都是迫于工程验收和施工工期的压力在非自愿的情形下签订的，不是其真实意思表示。合同为当事人单方提供的格式合同，并非双方自愿协商的结果。房地产开发企业无权自己选择施工企业与施工材料。上述情况与当事人陈述的“合同的签订是双方协商一致的结果，不存在指定交易”的情况不符。

五、当事人的行为对市场公平竞争造成了损害

当事人在提供城市公共自来水供水服务时，限定交易相对人只能与其指定的联合公司进行交易，对市场公平竞争造成了不良影响：

（一）当事人的行为排除、限制了供水工程中其他合法经营者参与竞争，阻碍了市场公平竞争

作为当地工程建设主管部门的宿迁市住房和城乡建设局在向专案组提交的《关于省工商局协助调查的复函》中明确说明，承接新建住宅小区供水工程建设需要具备市政公用工程施工总承包资质，一级资质可承担各类市政公用工程的施工，二级资质可承担15万吨/日以下的供水工程，三级资质可承担8万吨/日以下的给水厂、直径1米以下供水管道工程。并提供了目前宿迁市区具备资质的24家企业名单。专案组对这其中的部分企业进行了调查了解，并制作了调查笔录，均证实了目前在当事人获取特许经营权的地域范围内只有联合公司一家从事供水工程的施工，其他具备资质的企业根本无法在其相关市场内承接到供水工程。

当事人明知供水工程市场是公开竞争市场，却在房地产开发企业向其申请用水时，设置不合理的条件，要求房地产开发企业接受将有关供水工程交予其指定的联合公司施工，其行为实质上是借助其在本案相关市场上具有的市场支配地位，将支配地位的影响力不公平的强加到相关市场配套的周边工程建设上，不公平的限制了市场竞争，导致一些具备资质的合法经营者难以在本案相关地域市场承揽业务，房地产开发企业只能将供水工程交予当事人指定的联合公司承建。

（二）当事人的行为，限制了交易相对人房地产开发企业的自主选择权，损害了交易相对人的合法权益

当事人在提供城市公共自来水供水服务时将供水工程施工限定交易相对人只能与其指定的联合公司进行交易，直接损害了房地产开发企业对施工单位的自主选择权。迫于当事人具有独家提供城市公共自来水供水服务的自然垄断属性，房地产开发企业为了不影响工程的验收和工期，只能违背真实意愿将工程交由当事人指定的联合公司承接、承建。

六、主要证据及其证明事项

略

七、定性与处罚

根据以上查明的事实，2016年7月7日，本局向当事人送达《行政处罚听证告知书》（苏工商听字〔2016〕20号），将本局拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容进行告知。当事人于2016年7月8日提出听证申请，本局决定于2016年8月18日上午9时举行听证，（小编注：请注意当事人要求听证的权利）并向当事人送达了《行政处罚听证通知书》（苏工商案听字〔2016〕4号），告知当事人听证的时间、地点。当事人申请延期，经延期后，听证会于2016年9月20日举行。听证会上当事人向本局提交了书面陈述和申辩意见、其主动整改的情况说明及部分证据资料。请求本局进行复核，对其酌情减轻处罚。其理由主要有四点：

（一）当事人未滥用市场支配地位强迫房地产开发商进行交易。第一，联合公司参与供水工程市场保障供水安全符合政策要求。第二，当事人从未做出任何关于滥用市场支配地位限定交易以及排除其他市场竞争者的经营决策。第三，当事人并未实施强迫房地产开发企业与联合公司签订供水工程项目合同的行为。第四，当事人未限制、排挤、排除其他市场竞争者进入供水工程市场。

（二）当事人在给水工程市场上的行为对社会无不良影响。第一，联合公司未因施工质量出现供水安全事故。第二，联合公司未以不公平的高价承揽业务或提供服务获取暴利。第三，积极配合调查并开展内部整改消除影响。

（三）处罚依据的数据不完全准确。第一，对违法所得金额的成本核定有漏项。包括：泵房监控、消毒、反恐系统等建设费用、工程施工间接费用。第二，对当事人相关商品的销售额认定不准确，销售额应扣除非水费收入，应核减未涉及供水区域的销售额。

（四）对当事人的处罚幅度过重。第一，供水行业属于低收入、高投入行业，随着城市的不断扩大，前期投入巨大。第二，当事人积极承担社会责任，为政府排忧解难。自成立以来在宿迁累计投资约8.6亿元全力发展宿迁供水事业，积极支持宿迁经济建设。第三，当事人相关行为无论从性质、情节、程度、社会影响上均较为轻微，并且在调查期间积极配合。第四，对公司管理中存在的缺陷和问题，当事人也进行纠正改进，已经停止并消除了涉嫌滥用市场支配地位限定交易的行为。

经复核，本局认为：

（一）联合公司为当事人宿迁银控的全资子公司，当事人在房地产开发企业向其提出用水申请时，无正当理由，指定由联合公司负责相关供水工程施工。当事人的行为排除、限制了供水工程中其他合法经营者参与竞争，阻碍了市场公平竞争；限制了交易相对人房地产开发企业的自主选择权，损害了交易相对人的合法权益。本案证据与相关违法事实能够一一对应，现有的证据材料足以形成完整的证据链证明其行为已构成《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一款第（四）项所指违法行为。

（二）当事人此次提交的有关安防工程以及部分由于会计科目问题而漏报的直接成本，经本局复核有关材料后予以认可。对当事人相关商品的销售额认定，依法依规核减部分与相关商品无关的代收代支费用等。

（三）在案件调查期间，当事人能够积极配合调查，主动提供有关证据资料，当事人积极配合本局调查情节成立。同时，当事人积极主动整改并提交了完整的情况整改报告及证明资料，经本局复核属实。

综上所述，本局认为当事人作为承担城市供水服务的公用企业，在其获取特许经营权的相关市场内利用市场支配地位，没有正当理由，限定房地产开发企业只能与其指定的联合公司进行交易，该行为排挤了其他经营者的公平竞争，扰乱了公平竞争的市场秩序，构成滥用市场支配地位限定经营的垄断行为。当事人的行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一款第（四）项“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易”和《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第五条第（二）项“禁止具有市场支配地位的经营者没有正当理由，实施下列限定交易行为：限定交易相对人只能与其指定的经营者进行交易”之规定。

在量罚上，考虑到当事人能正确认识其违法行为，积极配合本局调查，及时停止了违法行为，并采取了整改措施，停止违法行为，符合从轻处罚的条件。

根据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条“经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款”，本局决定，责令当事人立即停止违法行为，并作出如下行政处罚：

一、没收违法所得3665347.08元；

二、对当事人处上一年度销售额百分之三的罚款1835071.66元。

以上罚没款共计5500418.74元。

当事人如对本处罚决定不服，可在接到本处罚决定之日起六十日内，向国家工商行政管理总局或江苏省人民政府申请复议，也可在收到处罚决定书之日起六个月内直接向南京市中级人民法院提起诉讼。

                           江苏省工商行政管理局

                            2016年11月28日